旅行社承接公務(wù)活動障礙何在

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《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》首次明確“允許旅行社參與政府采購和服務(wù)外包”，打破了旅行社不能承接公務(wù)活動業(yè)務(wù)的禁區(qū)。此后，上海、北京、廣東、浙江及杭州等省市政府陸續(xù)出臺文件，將旅行社納入公務(wù)活動定點采購名錄，國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體的公務(wù)活動可以委托旅行社安排會務(wù)、交通、住宿和餐飲等相關(guān)事宜。
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禁令雖破，但成效甚微。去年國家旅游局發(fā)布《關(guān)于促進旅行社業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》第一條就是貫徹落實 “允許旅行社參與政府采購和服務(wù)外包”規(guī)定，要求“為旅行社參與政府采購和服務(wù)外包創(chuàng)造條件，消除障礙”。那么，“障礙”究竟在哪里？
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障礙之一首先是傳統(tǒng)觀念作怪。認(rèn)為“旅游”就是吃喝玩樂，旅行社就是提供這方面的服務(wù)，這種觀念根深蒂固。因此，社會上往往把旅行社接待公務(wù)、事務(wù)活動等同于“公費旅游”。筆者曾聽到某地旅游局長說，當(dāng)他向地某一位主要領(lǐng)導(dǎo)介紹外地經(jīng)驗，希望開放旅行社接待公務(wù)旅行業(yè)務(wù)時，某領(lǐng)導(dǎo)立即打斷，“不要說了，我們這里不搞這一套。”
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國際旅游界將旅游分為觀光、娛樂、度假與商務(wù)、會展、文教交流等兩大類，前者屬于休閑性旅游，后者屬于事務(wù)性旅行。國際組織——“世界旅行旅游理事會”中的“旅行”就是指因從事商務(wù)、會展、文教交流等事務(wù)性的旅行，與觀光、娛樂和度假等休閑性的旅游相區(qū)別。因此，事務(wù)性旅行不屬于休閑范疇，不能把事務(wù)性旅行的消費列入“休閑消費”之列。
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傳統(tǒng)旅游服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代旅游服務(wù)業(yè)的重大區(qū)別之一，就是前者指觀光、娛樂和度假等休閑性的旅游，后者還包括商務(wù)、會展和文教交流等事務(wù)性的旅行。我們之所以反對“公費旅游”，是反對用公費去開展觀光、娛樂和度假等休閑性旅游，但并不反對商務(wù)、會展、文教科技交流等事務(wù)性旅行，反而主張讓旅行社承接公務(wù)、商務(wù)、會展和文教交流等事務(wù)性旅行。這一點已成為國際慣例，例如歐美早有專門以提供商務(wù)性、事務(wù)性服務(wù)的旅行商，美國的運通公司就是最成功的一家。
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看來，消除觀念障礙不僅僅是破除社會上流行的“旅游就是吃喝玩樂”的傳統(tǒng)觀念，而是首先要糾正旅游界把“旅游”與“旅行”混為一談的觀念。筆者建議，在旅游文件、宣傳和統(tǒng)計中，應(yīng)該區(qū)分“旅游”與“旅行”，區(qū)分休閑性旅游與事務(wù)性旅行，以免混淆兩種不同功能的旅游活動。
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障礙之二是既得利益格局作梗。眾所周知，改革開放后各類外出學(xué)習(xí)、考察、交流和接待數(shù)不勝數(shù)，各級國家行政機關(guān)、事業(yè)單位和國營企業(yè)歷來都有專門從事對外聯(lián)絡(luò)、交流的機構(gòu)，有的是辦公廳（室），有的是接待辦，有的是外聯(lián)辦等等。本部門的對口接待、出訪交流都由專門機構(gòu)與人員包攬，尤其領(lǐng)導(dǎo)出國、出境活動更有專人全程操辦。這種對外交流、考察運行模式的長處是熟悉對口交流單位的情況，了解相關(guān)的業(yè)務(wù)知識，對方也有專門的對口接待機構(gòu)，易于開展有效的交流。如果是組織本系統(tǒng)、本行業(yè)的下級單位出境考察、參加展覽會等活動，在分?jǐn)偨?jīng)費時可以把“組織管理成本”計入其中，主辦者可以把某些“支出”轉(zhuǎn)嫁給下級參與單位，往往收支相抵還有盈余，成為“小金庫”的財源。同時，由單位專人操辦，對單位領(lǐng)導(dǎo)的習(xí)性、脾氣和愛好了如指掌，所有安排可以讓領(lǐng)導(dǎo)滿意。
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事實上，不少部門、單位的外事活動組織機構(gòu)早已成為不是旅行社的“旅行社”，經(jīng)營著該系統(tǒng)、該地區(qū)的出境旅游業(yè)務(wù)。顯然，這種與權(quán)力相結(jié)合的部門、單位操作外出，尤其是出境考察模式已經(jīng)形成了一種既得、豐盛、無風(fēng)險的利益。實行由旅行社參與政府采購和服務(wù)外包觸動了由來已久的單位組織出境活動的利益格局。而這種利益格局的維護者正是在反對“公費旅游”的口號下抵制旅行社參與政府采購和服務(wù)外包。
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障礙之三是現(xiàn)有絕大多數(shù)旅行社缺乏提供事務(wù)性旅行的服務(wù)供給能力。我國的旅行社最先主要負(fù)責(zé)接待港澳臺同胞和華僑回鄉(xiāng)探親、觀光和考察，后來以接待外國人來華觀光游覽為主，其中雖有組織參觀、考察和交流活動，但一直不是旅行社主流業(yè)務(wù)，沒有形成以公務(wù)、商務(wù)為專長的事務(wù)性旅行供應(yīng)商。國、中、青等主要旅行社雖然也注意到開展出境商務(wù)和科技文化交流等業(yè)務(wù)，但事務(wù)旅行綜合服務(wù)一直沒有做大做強，它們主要招徠、組織民營企業(yè)或民間單位的出境考察活動，很少深入到政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位。
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眾所周知，組織接待事務(wù)旅行，尤其是出境業(yè)務(wù)考察、交流，完全不同于出境觀光游覽與休閑度假。其難度不在于安排交通、住宿和餐飲等服務(wù)，而主要是會務(wù)活動的組織安排，這里涉及到專業(yè)知識、對口單位、行業(yè)規(guī)則、目的地的社會關(guān)系和專業(yè)翻譯水平等相關(guān)事宜，遠(yuǎn)不是一般的觀光導(dǎo)游和領(lǐng)隊所能勝任的。目前從事出境旅游的旅行社以招徠接待觀光游覽為主，到達目的地后一切活動由接待社承攬，業(yè)務(wù)相對簡單。可以說，目前出境旅行社尚未做好大規(guī)模、常態(tài)性的組織安排各類事務(wù)旅行的專業(yè)的、社會的和人力的資源準(zhǔn)備。從行業(yè)主管方面來講，由于事務(wù)旅行門類多、涉及面廣、社會關(guān)系復(fù)雜，在行業(yè)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入門檻等方面仍是一個空白。
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各級旅游行政管理部門要積極主動地做好宣傳引導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通工作，解決認(rèn)識、制度等方面存在的問題，旅行社也要根據(jù)政府采購和服務(wù)外包、公務(wù)差旅和專業(yè)會議、展覽等服務(wù)要求，積極主動地開展服務(wù)和營銷宣傳，認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)禁止公款旅游的有關(guān)規(guī)定，杜絕以“公務(wù)旅行”為名從事變相的“公費旅游”。
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上述三個障礙，有觀念方面的，也有社會層面的；有來自行業(yè)外的，也有來自行業(yè)內(nèi)的。打破禁令靠政策，沖出禁區(qū)靠自己。只有旅游界自身用便捷、低成本和嫻熟的服務(wù)去贏得社會的認(rèn)同、市場的認(rèn)可，使社會認(rèn)識到參與政府采購、服務(wù)外包、公務(wù)差旅和會議展覽服務(wù)有利于促使公務(wù)活動清明廉潔，有利于節(jié)約行政成本、降低經(jīng)費開支，“事務(wù)旅行”這個新業(yè)態(tài)才有可能得以蓬勃、健康發(fā)展。